海南七成市县取消GDP考核
2018-01-29 王伟凯 陈晓君|南方周末 阅读:

如果你现在打开地图导航,会发现已经找不到椰林湾海上休闲度假中心的踪迹。

这个赫赫有名的人工岛项目,位于海南省文昌市东郊椰林附近的海域,那里因生长着50万株天然椰树而闻名遐迩,是海南省知名的旅游景点。

进入椰林之后,随处可见有着两三间平房的渔家乐,老板娘看有客人来,急忙招呼:烧烤还是住店?

2010年,文昌市开始规划这个人工岛项目。根据当时资料,人工岛使用海域面积26.7公顷,建岛25.1公顷,填海投入2亿,岛上建设100亿,是当地重要的投资项目。目前,已经完成填海。六七年间,围绕着这个人工岛的争议一直存在。

2017年12月23日,环保部给海南省下发了督查反馈报告,严厉批评了海南省海洋与渔业厅对这个违规项目的竣工验收。

在反馈报告中,海口、三亚、文昌、琼海、儋州、万宁、临高、东方等多个市县的多个项目,都被严厉批评,督查组很不客气地说,一些市县重经济、轻环保,鼓了钱袋子,毁了生态,“财政过分依赖房地产,房地产企业指到哪里,政府规划就跟到哪里”。

要生态还是要经济,在建省30周年之际,这个艰难的选择题摆在了海南的面前。现在,海南作出了选择。

原政协海南省常委、海南大学现代管理研究院院长王毅武向南方周末记者表示,以前在政协会议上,他都会递交提案,呼吁弱化对地方政府GDP的考核,给地方解绑,建立绿色GDP核算体系,但是很多时候都石沉大海。

“纯GDP考核会有很多问题,无法客观展示地方经济的结构,以及GDP数字背后的社会、自然成本。政府还往往会为了追求数据,而片面发展某一方面,如房地产。”王毅武直言不讳。

反馈报告下发后的第三天,在海南省委经济工作会议上,海南省委书记刘赐贵在讲话中,重点讲到了新的市县发展综合考核评价办法,称将取消12个市县的GDP、工业、固定资产投资的考核,把生态保护列为负面扣分和一票否决项,并最终全面取消19个市县的GDP、工业和固定资产投资的考核。

“彻底扭转简单以GDP增长率论英雄的政绩导向。”刘赐贵说。

海南的本钱是生态

2018年1月18日上午,在海南省统计局的大楼里,举行了新考核办法的培训会。作为新的考核体系的牵头单位,统计局要向财政厅、商务厅、环保厅、发改委等省厅部门以及19个市县解释新的考核内容。

新的考核体系共有15个一级指标、51个二级指标,每一个市县的考核侧重点也各不相同。其实,海南省统计局在2012年曾制定过一个考核指标体系,不过相对简单,仅有7个一级指标、28个二级指标,各区县考核比重的差异性也不太大。这个指标体系考核一年后,就再未执行。

在这次培训会上,海南省统计局综合处处长程少林讲了新指标体系与2010年考核指标的10点不同,其中第一点就是名称的不同,旧体系的名称是“市县经济社会发展主要指标”,新体系的名称则是“发展综合考核”。“前者侧重于经济发展,后者侧重于综合发展。”程少林向南方周末记者解释。

南方周末记者掌握的两份考核指标显示,旧版本中,关于GDP、财政收入、投资等方面的考核事项,比重占到了58%;而新指标取消了对财政收入的考核,GDP、固定资产投资等指标的考核虽然还存在,但占比最高是23%,最低的仅有7%。

位于海南省西北部的洋浦经济开发区,在海南的经济发展中占有特殊的地位,这里聚集了石油、化工、海运仓储等重工业,在对其的考核中,GDP、固定投资等指标权重达到了23%。而被外界所熟知的海口和三亚,GDP、固定资产等指标的权重则是17%,位列第二档。

在海南19个市县中,彻底取消GDP和固定资产投资考核的12个市县分别为万宁、东方、陵水、定安、屯昌、临高、乐东、昌江、五指山、琼中、保亭和白沙。在新的考核体系中,这两项指标在上述12个市县的所占比重均为“0”。

“取消GDP、工业、固定资产投资考核的12个市县,2016年和2017年前三季度GDP、工业产值和固定资产投资在全省的占比大致都为1/5,量都不大,而且固定资产投资很多都是省里的大项目,布局在哪个市县,哪个市县投资量就大了,但项目完工后,投资额就掉下来,不能真实反映市县工作。”刘赐贵在海南省委经济工作会议上说道。

根据《2017年海南统计年鉴》,2016年海南各市县GDP排名前7位依次为海口、三亚、儋州、澄迈、琼海、洋浦和文昌,这7个市县均未取消GDP考核。取消GDP考核的12市县主要是海南农产品主产区、生态功能区等。

海南省共有19个市县,与其他省份不同的是,这19个市县均为省管,不存在市管县的情况。其中三沙市比较特殊,此次新考核体系未将其列入其中。实际上,这相当于取消了2/3市县的GDP、固定资产投资的考核。

海南省发改委一位处级干部向南方周末记者坦言,取消考核的这12个市县,经济发展相对较弱,取消考核之后,对于海南整体的经济发展影响不会太大。相反,如果将这些地方与海口、三亚等地一起考核,很有可能会因过分追求GDP,而破坏了生态环境。

“我们海南最大的本钱是什么?是生态环境。没有了生态,海南还有什么?”该处级干部不无感慨地说。

对于这份新考核体系,学界也有不同的看法。上海财经大学工管学院教授范子英对南方周末记者说,地方在制订考核标准时,一般都有两个要求,一是指标尽可能少,二是指标尽可能量化。如果指标太多,一些诸如民生、服务等指标会难以量化。

足球、篮球分场踢

外界曾有误解,这份新的考核体系是迫于环保部的督查才最终落地。事实上,新的考核体系在2017年12月17日就以海南省委办公厅和省政府办公厅的名义印发了,而早在11月16日的海南省政府常务会议上,就审议通过了这个新体系的送审稿,其中已经确定了取消12个市县的GDP考核。

程少林向南方周末记者解释,2017年4月25日,在海南省第七次党代会上,这个新考核体系就开始酝酿,当时曾出台《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》。

环保组是在2017年8月10日至9月10日对海南开展环境保护督查,形成环保意见后,在12月23日向海南省委、省政府进行反馈。

据程少林介绍,在环保组来之前,统计局就有了考核标准的雏形,比如将五指山周边四个市县的生态权重提高,那里是海南的水源地,对生态环境的要求很高。

事实上,在环保部的督查报告中,被点名最多市县如琼海、三亚、文昌、儋州等依然要对GDP、固定资产投资进行考核,取消考核的则是点名较少,甚至没有点名的市县。

不过,环保部的督查报告确实给海南的环境问题拉响了警报。在新的考核体系中,5个负面扣分项,有4项涉及生态环境;5个一票否决项,也有3个涉及生态环境。

这并非是海南第一次尝试取消GDP考核。2013年十八届三中全会以后,中央多次提出要弱化地方对GDP的追求,建立更加系统、绿色的考核体系。2014年,海南取消了白沙、琼中、保亭、五指山4个市县的GDP考核,这些地方均属于海南的中部生态核心保护区。

不过,当时对这4个市县GDP考核的取消,带有一定的“歧视”意味。2010年那一份考核体系,将除三沙以外的18个市县分为五类,海口、三亚位列前两类,儋州、琼海、文昌等划为第三类,上述4市县则均处于第五类。这五类的依次划分,正好与GDP从高到低的排名吻合。

新的考核体系,依照《海南省主体功能区规划》,将19个市县划分成五类,但用ABCDE来代指。据程少林介绍,在商讨如何给市县分类时,有一位省领导直接给出了建议,用第一第二类来代指总觉得有等级好坏之分,不如用ABC更人性化。

最终方案确定后,又对每一类市县作了功能定位,如A类是南北中心城市,即海口、三亚,是国家重点开发区,C类是农产品主产区,D类是生态功能区,五指山周边的四个市县,E类是单列的洋浦经济开发区,B类则为其余市县。每一类市县均有不同的定位。

“形象点说,就是让‘打篮球的’和’踢足球’的分场比赛。”2017年12月25日召开的海南省委经济工作会议上,省委书记刘赐贵如是说。 

在上述发改委处长看来,打篮球和踢足球表明了省里面的态度,每一个市县都有自己的功能定位,将不再单纯以GDP数据论英雄。“打篮球和踢足球是两个平等的游戏,而不像是我打球,你捡球,给人以高下之分,下面的市县对这样的类比也容易接受。”该处级干部说。 据程少林介绍,其实在最初设计这个考核体系时,并没有想过要取消12个市县的GDP考核,依然仅仅是想取消D类的4个市县。“后来将草案提交给省主要领导时,批示让我们按照12个市县的规模来设计。”程少林说,省委省政府这一次的改革力度,也超出了他们早先的预期。

海南文昌椰林湾人工岛项目遭环保部严厉批评。(视觉中国/图)

解绑房地产

2017年12月,各省份陆续召开了经济工作会议,淡化GDP考核出现在多个省市的会场上。比如,天津在经济工作会议上强调必须从“速度情结”“换挡焦虑”中摆脱出来,甩掉单纯追求GDP增速的包袱;山东也要求各级干部摆脱竞攀GDP的情结,从“负”重求增长到释“重”谋发展。

而对于海南省来说,新的考核体系还有一个重要的引导作用,就是解除房地产对地方规划的绑架。

王毅武对南方周末记者分析,一直以来,海南片面地追求GDP数据,必然会滑向片面地发展房地产,因为房地产最容易出数据、出成绩。“海南不是候鸟岛,不是移民岛,也不是养老岛,而是炒房岛。”

环保部在2017年12月23日下发的督查意见中,也严厉批评了海南省房地产乱象给当地环境带来的破坏,称地方财政过分依赖房地产,绑架了海南的规划,房地产企业指到哪儿,政府规划跟到哪儿,鼓了钱袋、毁了生态。

除了文昌市东郊椰林的人工岛项目外,环保部还点名了三亚市凤凰岛的填海项目,称该项目以国际客运港和邮轮港名义取得的海域使用权,实际上是用于房地产和酒店开发,填岛造成的水流变化,使得三亚湾西部岸线遭到侵蚀。此外,还在多个自然生态保护区里,违规进行酒店、房地产开发。

根据《2017年海南统计年鉴》,2016年海南房地产开发投资1787亿元,占全年GDP(4044.51亿元)的44.2%。长期以来,房地产业一直都在海南的经济中占有很大的比重。

“为什么一些市县过分依赖房地产?因为短期很容易带来大笔GDP和财政税收。如果‘指挥棒’不变,新发展理念、高质量的发展怎能落地?”刘赐贵在海南省委经济工作会上,也这样严厉地指出。

事实上,在那一次经济工作会上,降低对房地产业的依赖,是一个被重点讨论的问题。海南省省长沈晓明就指出,由于海南房地产业占整个经济的比重很大,要有效防控房地产领域风险。

新的考核方案中,在几个二级指标中,则完全将房地产从考核中给剥离了出去。比如服务业增加值占GDP比重、税收收入占GDP比重、固定资产投资、招商引资成效四个方面,其后均标明(不含房地产),这四个方面往往是地方经济发展中重要的考核指标。

“我们在进行统计的时候,不会把房地产的数据给算进来,如果地方政府想在上述四个方面拿分,通过发展房地产是没有用的。”程少林说。

此外,据上述发改委处长介绍,为了遏制地方发展房地产的欲望,省里对财政、税收也做了调整。“以前地方发展房地产项目,土地收益和税收,地方可以留下四成,其余要由省里统筹,现在地方只能留下三成了。”该处长说。

不过,这并不意味着海南就此不再发展房地产。在海南省此前所确定的12个重点产业规划中,房地产依然在列。

给官员们划重点

新的考核体系将从2018年开始才正式实施。由于此前的考核暂停,这会是海南省6年来首次对地方发展进行综合考核,考核结果将会于2019年年初面世。

作为“指挥棒”、“风向标”,这个新体系被海南各地寄予了厚望。根据方案,考核结果将会作为干部选拔任用的重要依据,考核不合格的市县将会被通报批评,主要领导还将会被约谈。

据了解,旧的考核体系还规定,得分较高的地方,会对市县政府给予财政转移支付奖励,对市县领导、工作人员给予数万元的奖励,这些物质奖励在新体系中被抹去。那么,这个指挥棒、风向标能发挥多大作用,对地方官员有多大约束力呢?

“这个考核结果对于我们考核干部来说,会是非常重要的参考。市县的主要领导要想在考核中获得好成绩,是需要树立正确的政绩观。”海南省委组织部干部二处的一位调研员对南方周末记者表示。干部二处是海南省委组织部考核地方干部的处室。

2017年12月4日,海南省委组织部下发的《进一步加强和改进省管领导班子和领导干部考核考察工作的意见》中,也强调要淡化并逐步取消对GDP、固定资产投资、工业产值等方面的考核考察。

“这其实就像是一场考试,我们划好了考点,各级干部要想考个好成绩,就要围绕考点来准备和答题,这就是‘指挥棒’的作用。”海南省委组织部政策法规处一位副处长对南方周末记者说。

不过,有些地方官员也表达过担忧,巧妇难为无米之炊,取消GDP的考核之后,地方发展经济的动力不足,其他方面会不会受到影响?

上海财经大学工管学院教授范子英向南方周末记者表示,地方官员没有了发展经济的压力,可能会将更多财政资源投入到民生、教育、环保、卫生等事业上,这些方面可能会受益。

不过,范子英也认为,那些落后的地区,短时期内可能在经济方面更加落后,这些都需要海南省进行有效地统筹。

事实上,在海南省的经济工作会议上,省委书记刘赐贵也曾表示,取消GDP考核,也同步实施新的分税制财政体制,省与市县财政事项和支出责任划分改革,“省里该管的要切实管起来,该统的也要切实管起来。”

此外,在几年前,海南省就确定了“多规合一”“一盘棋”的规划理念,把全省按照一个大城市、大景区来规划布局,这也为取消落后地区GDP考核奠定了规划基础。